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Carlo Malinconico: l’intervento al Salone della Giustizia 2019

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Si è svolta a Roma dal 9 all’11 aprile la decima edizione del Salone della Giustizia.

Di seguito una trascrizione dell’intervento del Prof. Avv. Carlo MalinconicoDocente Universitario/Avvocato Studio Legale Malinconico, Presidente del Salone della Giustizia, in un panel moderato dal giornalista del Corriere della Sera, Antonio Polito.

Antonio Polito: Probabilmente uno dei rischi di indebolimento dei principi costituzionali risiede anche in un eccesso legislativo, spesso con leggi che gli stessi che le scrivono sanno che non saranno mai applicate. Leggi che richiedono successivamente decine di decreti attuativi che poi non arrivano. Ecco, volevo chiedere a Carlo Malinconico, anche per la sua esperienza nelle Istituzioni, in quanto è stato Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio: pare che abbiamo un terzo di leggi in più di Francia e Germania, è un danno, una cosa da correggere?

Carlo Malinconico: Io credo proprio di sì. Purtroppo da noi, nel nostro Paese, c’è un po’ l’abitudine a ritenere che una legge, a un certo punto, sia la soluzione e che quindi basti fare una legge, certe volte addirittura una legge delega, per affrontare e risolvere il problema. Poi ci si accorge, purtroppo, con frustrazione, che invece la legge è stata certe volte soltanto annunziata, poi magari anche approvata, ma appunto ha bisogno di decreti legislativi, decreti attuativi. Voglio ricordare solo una cosa, a beneficio anche degli studenti che ci ascoltano: quando nel 2006 si insediò il secondo Governo Prodi, si procedette per ragioni di composizione politica e di coalizione, a spacchettare qualche Ministero. Alcuni erano anche importanti…

Antonio Polito: I membri del Governo erano più di cento. Bisognava spacchettare molto…

Carlo Malinconico: Questo lo dico purtroppo perché mi duole davvero. Lo dico con sofferenza. Ma che cosa successe? Si fece prima di tutto una legge delega, poi ci furono i decreti legislativi delegati, che spacchettarono. Ora, a parte le difficoltà nella coalizione, poi nella ripartizione delle competenze c’erano personalità anche piuttosto energiche, difficilissime da mettere d’accordo. Ma soprattutto, quello che è importante è che finimmo. Perché poi, dopo, ci vogliono i decreti Presidenziali che istituiscono le direzioni generali o le grandi strutture e poi, ancora, i decreti ministeriali che organizzano l’organizzazione amministrativa di un livello ancora ulteriore. Insomma, finimmo tutto questo gran da fare che impegnò moltissimo e del quale i cittadini non si accorsero affatto. Due anni, coincidenti con la caduta del Governo. Non lo dico con scherno, ma con sofferenza. Recentemente mi è stato chiesto anche in un’intervista: che cosa si può fare? Io, sinceramente, con riferimento al gravissimo fenomeno del femminicidio, penso che la recrudescenza della pena sia un fatto che ci sta. Non voglio neanche entrarci, perché non sono un tecnico della materia. Però il problema è che non basta. Non è lì il problema, probabilmente. Il problema sta nell’educazione, nella cultura, nel battere su aspetti fondamentali di non discriminazione, soprattutto nei confronti delle donne. Se non si affronta questo, la legge in sé rischia di rimanere un flatus vocis che però poi non realizza l’obiettivo. Quindi, giusta la domanda. Effettivamente, io ricordo che nel 1996, nel primo Governo Prodi, avevamo ben cento decreti legge, 101 decreti legge, molti abbastanza sorprendenti anche come lunghezza, perché erano piuttosto corposi. Ci fu una volontà politica, a quel punto, di ridurre il numero dei decreti legge. Si scese consistentemente, mi sembra a una sessantina, con una fatica enorme, perché naturalmente tutti assumevano che c’erano ragioni di straordinaria gravità e urgenza che imponevano il decreto legge, poi ci fu la Corte Costituzionale che diede una mano significativa e fu a quel punto ridotto a termini fisiologici l’uso del decreto legge.
Ma è veramente un problema strutturale e organizzativo o un problema di volontà politica? La mia risposta è che sia un problema soprattutto di volontà politica e di capacità politica. Se non c’è quella, allora ci possiamo inventare mille cose… C’è stato prima l’enorme abuso dei decreti legge, ma poi anche dei decreti legislativi. Ma si continua ancora, perché con le leggi di stabilità, le leggi di bilancio, quelle che prima erano chiamate leggi finanziarie, si arriva con un emendamento del Governo sul quale viene posta la fiducia e su cui il Parlamento approva a scatola chiusa, sostanzialmente. Beh, a quel punto, effettivamente, la forzatura c’è ed è significativa. Almeno prima si diceva “mah, vengono raccolti però in questo maxi emendamento governativo i suggerimenti, le valutazioni delle Commissioni Parlamentari, quindi quanto meno…”, il più delle volte non è stato neppure così. Quindi il rischio che si vada verso una forzatura delle competenze parlamentari è assai forte.
Qui voglio aggiungere anche un’altra considerazione, perché anch’io ho molto apprezzato, molto ammirato la relazione del Presidente della Corte Costituzionale, Lattanzi, che ci dà una lettura importante degli elementi fondanti, dei valori che sono alla base della nostra carta costituzionale. E mi ha molto colpito e fatto molto riflettere il suggerimento, l’invito a non tenere distinta la prima parte dalla seconda parte, come se fossero due compartimenti stagni che si possono modificare. Non è proprio così. Mi sono occupato di questo tema recentemente, per un convegno di costituzionalisti in cui ero infiltrato in quanto cultore del Diritto dell’Unione Europea. In questo Convegno ho avuto il dovere e il piacere di studiare gli aspetti attuali di quello che viene chiamato normalmente populismo. In realtà, non saprei come definirlo esattamente. Quello che mi ha impressionato è che in questi scritti, ormai risalenti agli anni ’70, si cominciava a parlare di democrazia governante che, in un primo momento poteva suonare anche familiare e attraente. Una democrazia che, pur essendo democrazia e quindi dovendo arrivare al consenso, effettivamente risolve i problemi. Effettivamente è invitante questo atteggiamento della democrazia che però non vuol dire veto, paralisi, vuol dire ricerca del consenso ma poi governo. Solo che in questi concetti si esprimeva una forzatura che a me invece pare molto pericolosa e cioè quella che, in fondo, la democrazia governante è quella che si ispira saltando gli elementi di lettura di discussione parlamentare, ma che va direttamente ad interpretare la volontà del popolo, con la subordinata, che io vedo molto pericolosa, che quindi il parlamentarismo stesso, in fondo, sia un esercizio che noi della nostra formazione siamo abituati a vedere come un elemento positivo. È nel Parlamento che si discute. Ognuno porta la sua idea e si realizza poi la sintesi delle contrapposizioni, per arrivare alla soluzione più vicina all’interesse pubblico.
Questa idea invece della democrazia governante vede la presenza di un leader che, in qualche modo, interpreta la volontà del popolo, per cui non c’è neanche bisogno di una discussione parlamentare, anzi, c’è la negazione. Prima si è citata la parola inciucio. Questi aspetti, io credo siano veramente da tenere sotto controllo. Perché? Perché in fondo è la nostra Costituzione che si fonda sul parlamentarismo. Fra l’altro senza vincolo di mandato. Sul fatto cioè che il rappresentante popolare, in quella sede, esprime la sua valutazione, e dalla discussione emerge poi quella che è la soluzione preferibile. Con questo atteggiamento si rischia di forzare e questo, temo, possa portare anche nei rapporti tra Organi Costituzionali una gravità di conseguenze che non è da sottovalutare. Mi riferisco soltanto, per rendere più chiaro il mio pensiero, al fatto che quando anche recentemente si è trattato nella formazione del nuovo Governo di individuare prima il Presidente del Consiglio e poi i Ministri sono state messe in discussione le competenze del Presidente della Repubblica, in quanto “sono i partiti che hanno vinto le elezioni che debbono decidere e non ci sono possibilità di ulteriori riflessioni o scelte da parte del Presidente della Repubblica”. È chiaro che in una situazione di questo tipo, su queste basi, in una democrazia governante che quindi non ha bisogno di passaggi, tutto ciò che avviene in mezzo è zona grigia, zona confusa, inciucio. Questo è un rischio che io credo sussista e dove io devo fare un po’ mea culpa, nel senso che in passato qualche volta ho ritenuto che qualche cambiamento della seconda parte della Costituzione potesse esserci, nel senso che credevo che fossimo andati avanti. In qualche misura, seppur moderatamente, potevo sentirmi più aperto ad un cambiamento che cogliesse queste diversità. Con questi rischi tuttavia, come conclude il Presidente della Corte Costituzionale, “perché cambiare?”.

Antonio Polito: Patriottismo non vuol dire conservatorismo, vuol dire anche emendare, intervenire, aggiornare quando è necessario. La Costituzione, del resto, prevede anche il modo di farlo, con l’art. 38. Sappiamo tutti che nella Costituzione ci sono degli elementi progressivi, per esempio da un punto di vista della giustizia sociale e della democrazia partecipativa, che è un punto molto delicato di questi tempi. Ci sono anche delle cose che succedono nel mondo che, oggettivamente, pongono dei problemi del tutto nuovi. Pensate, per esempio, alla piazza digitale, che pone problemi di privacy, diritto penale. C’è una cosa della Costituzione che meriterebbe di essere approfondita, applicata finalmente o, addirittura, innovata?

Carlo Malinconico: Quello della parità tra parti nel processo è fondamentale, ma devo dire che, per la mia formazione, è assolutamente fondamentale che sia dato quello che c’è già nella Costituzione, cioè l’imparzialità della Pubblica Amministrazione. La Pubblica Amministrazione deve essere efficiente e imparziale, perché altrimenti se continuiamo con il sistema dello spoil system… Se ci sono delle menti eccelse ben vengano, ma non per far venire soltanto amici degli amici. Ultima cosa, la chiarezza delle leggi. Beh, devo dire, anche lì una grossa frustrazione. Abbiamo inserito nel procedimento della formazione delle leggi l’Air – l’Analisi dell’impatto della regolazione – che si è ridotta poi a una formula stereotipata in cui non si va a verificare mai se una legge è necessaria, né si verifica ex post per imparare dall’esperienza.

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